建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系（專家議專題）

建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系（專家議專題）

　　十六大報告指出：“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證?！睕]有完善的社會保障體系，就沒有社會穩(wěn)定的物質(zhì)條件，就沒有改革和發(fā)展的牢固基礎(chǔ)。發(fā)展經(jīng)濟是為了促進社會進步和實現(xiàn)人的全面發(fā)展。完善社會保障體系，不僅是為了滿足經(jīng)濟發(fā)展對于社會環(huán)境的需要，而且是為了實現(xiàn)經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。所以說，完善社會保障體系是一項戰(zhàn)略任務(wù)。
　　為改革、發(fā)展和穩(wěn)定創(chuàng)造條件
　　社會保障體系是否健全，對一個國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定具有直接影響。對處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)調(diào)整時期的我國而言，完善社會保障體系的意義十分重大。目前，國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況逐步好轉(zhuǎn)，國有大中型企業(yè)三年改革和脫困的目標已經(jīng)順利實現(xiàn)。但這只是一個階段性的目標。要使國有企業(yè)真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度，成為市場競爭中的強者，必須進一步深化改革，推進國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調(diào)整。在這一過程中，一些企業(yè)要退出市場，更多的企業(yè)要減輕社會負擔(dān)，分流富余人員。同時，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)還很重，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整不可避免地伴隨著勞動力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。順利推進改革和調(diào)整的前提，是要有完善、規(guī)范的社會保障體系。
　　社會保障的主要作用，是幫助人們降低生活和工作中可能遇到的風(fēng)險，保障社會成員的基本生活，增強他們的社會生活安全感。改革開放以來，黨和政府非常重視廣大勞動者的基本權(quán)益和社會保障，頒布了一系列政策法規(guī)。特別是十三屆四中全會以來，中央一再強調(diào)要建立多層次的社會保障體系，為企業(yè)職工和城鎮(zhèn)居民提供基本的社會保障，保證社會穩(wěn)定和國有企業(yè)改革的順利進行。1998年-2002年，全國國有企業(yè)下崗職工累計有2700多萬人，90％以上進入再就業(yè)服務(wù)中心；共發(fā)放基本養(yǎng)老金10800億元；中央財政對老工業(yè)基地和中西部地區(qū)的“兩個確?！辟Y金給予了總額多達1900億元的專項補助。2002年底，全國參加失業(yè)保險人數(shù)1．02億人，1998年-2002年累計發(fā)放失業(yè)保險金450多億元。目前，全國所有城市和縣級人民政府所在地的鎮(zhèn)都建立了城市居民最低生活保障制度。2002年全年，城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)2054萬人，農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)404萬人，農(nóng)村傳統(tǒng)救濟人口1158萬人，其中城鎮(zhèn)最低生活保障支出113億元。截至2002年底，全國社會保障基金總資產(chǎn)為1241.86億元，累計實現(xiàn)收益30.84億元，其中2002年實現(xiàn)收益21億元。
　　我國已經(jīng)建立了國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障等“三條保障線”制度，保證了絕大多數(shù)國有企業(yè)下崗職工、離退休職工和困難居民家庭的基本生活。但是，我國社會保障制度還不健全，管理仍有待規(guī)范。例如，一些地方養(yǎng)老保險基金入不敷出，不僅對部分離退休人員沒有按時足額發(fā)放養(yǎng)老金，而且還存在一些歷史欠賬；國有企業(yè)下崗職工基本生活費“三三制”的籌資辦法，在有的地方并沒有完全落實，少數(shù)下崗職工沒有足額領(lǐng)到基本生活費；還有一些下崗職工因企業(yè)停產(chǎn)，基本生活得不到保障。因此，必須繼續(xù)加強和完善社會保障體系，為改革、發(fā)展和穩(wěn)定創(chuàng)造良好的條件。
　　加快社會保障體制創(chuàng)新
　　一個獨立于企業(yè)、事業(yè)單位和村組織之外的社會保障體系，是社會主義市場經(jīng)濟體制的重要支柱，也是加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、深化國有企業(yè)改革的重要外部條件。在計劃經(jīng)濟時期，政府辦了許多應(yīng)該由企業(yè)辦的事，企業(yè)辦了許多應(yīng)該由個人和社會辦的事。新的社會保障體系，就是要從人力、財力和權(quán)利、義務(wù)的角度厘清政府、企業(yè)、個人和社會的關(guān)系，加快完善資金來源多渠道、管理服務(wù)社會化的中國特色社會保障體系。做好這項工作，體制創(chuàng)新十分重要。
　　建立獨立于企事業(yè)單位之外的社會保障體系。企事業(yè)單位只履行依法繳納社會保險費的義務(wù)，不再承擔(dān)發(fā)放基本社會保險金和對社會保障對象的日常管理工作。通過社會保障對象管理和服務(wù)的社會化，使退休人員、失業(yè)人員與單位脫鉤，由社區(qū)組織統(tǒng)一管理，社會保險金實行社會化發(fā)放。同時，注意做好體制轉(zhuǎn)軌過程中的銜接工作，使計劃經(jīng)濟體制下的“企業(yè)人”和“單位人”順利地轉(zhuǎn)變成為社會主義市場經(jīng)濟體制下的“社會人”。
　　改進國有企業(yè)下崗職工的安置辦法。逐步使下崗職工由現(xiàn)在先進入企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心，轉(zhuǎn)向直接享受失業(yè)保險；失業(yè)保險期滿后未實現(xiàn)再就業(yè)的，由城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度兜底。不能享受養(yǎng)老、失業(yè)保險的集體企業(yè)職工，也通過城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度保證其基本生活。據(jù)測算，一個百分點的失業(yè)保險基金籌集率可以承受1．5個百分點的失業(yè)率。目前全國4％的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率與3％的失業(yè)保險基金籌集率（單位繳納2％，個人繳納1％）大體相當(dāng)。
　　建立可靠、穩(wěn)定的資金籌措機制。這是完善社會保障體系的關(guān)鍵。一方面要繼續(xù)依法擴大社會保險基金的征繳覆蓋面和提高基金征繳率，城鎮(zhèn)各類企事業(yè)單位及其職工都要按規(guī)定參加社會保險，并依法足額繳納社會保險費；另一方面應(yīng)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，努力提高社會保障支出的比重。同時，還要采取有效措施補充社會保障資金，包括發(fā)行社會保障長期債券、變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)等，以建立一個全國性的社會保障基金。在農(nóng)村，以國家必要的財政支持為前提，積極探索養(yǎng)老保險、大病醫(yī)療保險和最低生活保障的新形式。目前正在建立的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，是在政府組織、引導(dǎo)下，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的互助合作形式。建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，對農(nóng)村貧困家庭實行醫(yī)療救助，是建立社會保障體系的一項重要內(nèi)容。
　　加快社會保障法制建設(shè)，依法規(guī)范和管理社會保障工作，健全社會保障基金的監(jiān)督和管理機制。社會保障基金的收繳、支付要規(guī)范化、制度化，并通過有效營運，實現(xiàn)保值增值，切實做到公開、透明、安全。要加強對社會保障資金的監(jiān)督，嚴格實行“收支兩條線”管理，保證?？顚Ｓ?。要運用電子技術(shù)手段，建立統(tǒng)一的、覆蓋全國的社會保障技術(shù)支持系統(tǒng)，實現(xiàn)管理現(xiàn)代化。各地社會保障資金的繳納、記錄、核算、支付、查詢服務(wù)等，都要納入計算機管理系統(tǒng)，并逐步實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。同時，要充分發(fā)揮社區(qū)組織在社會保障體系建設(shè)中的重要作用。

　　　　　　　　　　　　搭建社會保障的新平臺
　　　　　　　?。ㄖ袊?jīng)濟規(guī)律系統(tǒng)研究會　高書生）

　　特殊的國情，決定了我國應(yīng)實行低門檻、開放式與可持續(xù)的社會保障制度。為此，應(yīng)以目前尚未被社會保險制度所覆蓋的人群為對象，搭建社會保障的新平臺。
　　社會保障制度改革應(yīng)服務(wù)于宏觀目標
　　社會保障制度是重要的經(jīng)濟和社會制度，但它歷來是從屬于或服務(wù)于宏觀經(jīng)濟和社會發(fā)展總目標的。目前我國社會保障制度改革的外部環(huán)境發(fā)生了重大變化：宏觀經(jīng)濟中出現(xiàn)了通貨緊縮的趨勢；加入世貿(mào)組織使提升企業(yè)的國際競爭力更為迫切。因此，社會保障制度改革應(yīng)服務(wù)于以下宏觀目標：
穩(wěn)定和改善居民的未來預(yù)期，以抑制通縮趨勢。穩(wěn)定與改善居民的未來預(yù)期，有三類人群需要特別關(guān)注：一類是過去在國有單位工作且積累了一定社會保障權(quán)益的人員。在國企改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及事業(yè)單位改制過程中，他們或留或走，盡管社會保險關(guān)系能被接續(xù)，但養(yǎng)老與醫(yī)療待遇水平會下降，個人負擔(dān)會增加。由于這批人過去并沒有為自己的老年生活進行積累，現(xiàn)在正處于上有老、下有小的年齡，從現(xiàn)在起增加積蓄，唯一的選擇是降低即期消費。另一類是集體企業(yè)中已辦理退休手續(xù)的人員，但由于其過去工作的企業(yè)不景氣甚至關(guān)閉，無力繳納養(yǎng)老保險費用，因而長期領(lǐng)不到退休金。過去的承諾沒有兌現(xiàn)，直接影響他們的即期消費和未來預(yù)期。還有一類是目前因各種原因還沒有被社會保險制度覆蓋的人員，其中包括機關(guān)事業(yè)單位職工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、三資企業(yè)、私營企業(yè)等的雇員，城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟從業(yè)人員，進城農(nóng)民工等。這類人群的心態(tài)不一樣：機關(guān)事業(yè)單位職工過去已積累了一定的社會保障權(quán)益，他們同第一類人群有同樣的擔(dān)憂；其余的人從來沒有進過社會保障大門，但其未來預(yù)期更不確定。穩(wěn)定與改善居民的未來預(yù)期主要應(yīng)靠制度建設(shè)：兌現(xiàn)過去的承諾，防止與減少老年人的貧困，擴大社會保障的覆蓋范圍、讓更多居民在年老時生活有保障，都要靠制度保證。如果越來越多的居民確信自己年老時能從公共機構(gòu)領(lǐng)到一定數(shù)量的養(yǎng)老金，患大病時既能得到有效的醫(yī)療救治，又不會因承擔(dān)一定的醫(yī)療費用而陷入貧困，這樣的社會保障制度必定會得到居民的擁護，從而有利于啟動內(nèi)需，拉動經(jīng)濟，抑制通貨緊縮趨勢。
　　提升企業(yè)的國際競爭力。隨著我國加入世貿(mào)組織，提升企業(yè)的國際競爭力已成為緊迫課題。社會保障制度改革應(yīng)順應(yīng)這一潮流。據(jù)有關(guān)部門對企業(yè)人工成本的抽樣調(diào)查，1998年全國制造業(yè)企業(yè)所繳納的社會保險費用占其人工成本的17．4％，人工成本總額相當(dāng)于成本費用總額的12．9％。企業(yè)參加社會保險增加其總成本約2．24個百分點。如果企業(yè)的盈利空間很小，一旦參保，其利潤幾乎就會被社會保險吃掉。沒有社會保障，穩(wěn)定與改善居民未來預(yù)期的宏觀目標就難以實現(xiàn)；但社會保障繳費率過高，必然增加企業(yè)成本，削弱其競爭力。因此，在社會保障與企業(yè)競爭力之間，不能作二者擇其一的選擇，而應(yīng)尋求一個平衡點。
　　我國蘊藏著社會保障制度創(chuàng)新的寶貴財富
　　目前沒有被社會保險制度覆蓋的人群規(guī)模很大，粗略估計大約有2億多人。這個群體是我國社會保障制度創(chuàng)新的寶貴財富，也使搭建社會保障新平臺成為可能。
　　國家對目前尚未被社會保險制度覆蓋人群中的大多數(shù)人，并沒有過多的社會保障承諾，因而不存在太多的歷史債務(wù)。對這類人群實施社會保障新計劃，對其承諾可以是有限度的，比如，主要保障其65歲以后的養(yǎng)老和醫(yī)療兩大項，且兌現(xiàn)承諾是在20年甚至更長時間以后的事情，這就贏得了時間，而時間就是財富。
　　這里有必要談一下農(nóng)民工的社會保障問題。農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的必然趨勢。能否獲得養(yǎng)老與醫(yī)療等社會保障權(quán)益和子女受教育權(quán)，是進城農(nóng)民工是否融入城市的重要標志。當(dāng)前，不同意把進城農(nóng)民工納入社會保障體系的主要理由是：第一，對農(nóng)民工來說，主要是增加即期收入，養(yǎng)老等社會保障問題是很久遠的事情；第二，城市職工的社會保險制度還沒有搞好，農(nóng)民工流動性很大，年老時找誰領(lǐng)養(yǎng)老金；第三，企業(yè)雇用農(nóng)民工圖的是廉價，讓農(nóng)民工加入社會保障體系，勢必增加企業(yè)成本。
　　農(nóng)民工的社會保障是一個戰(zhàn)略問題、全局問題、長期問題。有資料顯示，進城農(nóng)民工返回農(nóng)村的比例很低，這意味著農(nóng)民工中的很多人將長期居住在城市，否則，城鎮(zhèn)化比率不會提高，中國的現(xiàn)代化就是一句空話?，F(xiàn)在的農(nóng)民工都很年輕，也能找到活、掙到錢，以后年老了怎么辦？如果他們屆時繼續(xù)滯留城市，一旦陷入貧困，變?yōu)槌鞘小暗捅！睂ο螅罱K還要去管，但到那時就被動了。由于實行全國統(tǒng)籌，把農(nóng)民工納入社會保障計劃，無論農(nóng)民工到哪里就業(yè)，即使回到農(nóng)村，20年后全國社會保障信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)將遍布城鄉(xiāng)，國家對其養(yǎng)老與醫(yī)療保障的承諾是能夠兌現(xiàn)的。對于農(nóng)民工來說，最為重要的社會保障問題是老年以后的生活和醫(yī)療問題。如果對他們的社會保障計劃只管其65歲以后的養(yǎng)老與醫(yī)療兩大項，那么對其本人來說，繳費率并不高，負擔(dān)得起；對其雇主來說，經(jīng)營成本肯定會提高，但同現(xiàn)行社會保險制度相比，負擔(dān)比率也可大大降低，不會過多增加成本而影響其競爭力。
　　社會保障制度改革要善于“打時間差”
　　把目前沒有被社會保險制度覆蓋的人群納入社保計劃，搭建社會保障新平臺后，由于這些人員目前大多處于青壯年，因而通過這個平臺所籌集到的資金，完全可以在20-30年后用于兌現(xiàn)過去的承諾。等到他們年老時，全國社會保障基金已經(jīng)積累到相當(dāng)規(guī)模，完全有能力支付其養(yǎng)老與醫(yī)療保障費用。
這樣，在社會保障新平臺、兌現(xiàn)過去的承諾與全國社會保障基金三者之間，就會確立戰(zhàn)略三角關(guān)系，形成可貴的時間差。只要善于“打時間差”，我國社會保障事業(yè)就能獲得良好的發(fā)展機遇。因為在此期間，有足夠的時間妥善處置國有資產(chǎn)的減持與變現(xiàn)問題，做大全國社會保障基金，讓進入社會保障新平臺的人群對國家兌現(xiàn)承諾充滿信心；也不用靠國家財政等外在力量，而靠社會保障體系內(nèi)較低的撫養(yǎng)比，籌措到足夠的資金，并逐步兌現(xiàn)國家在養(yǎng)老等方面作出的承諾。更為重要的是，由于全國社會保障基金已經(jīng)做大，我國應(yīng)對人口老齡化高峰就有充足的資金后盾。
　　十六大報告提出，要建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系。怎樣理解建立健全社會保障體系的意義，中國特色的社會保障體系有什么特點，怎樣使社會保障體系建設(shè)與宏觀經(jīng)濟目標相協(xié)調(diào)、與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、與社會長治久安的要求相契合？今天刊發(fā)的兩篇文章，圍繞上述問題談了各自的見解。（中國人民大學(xué)　黃燕芬　國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟研究所　楊宜勇）
--編者

《人民日報》 2003年4月8日